اطمینان شهرداری از رونق ساختمانی ۹۷

همزمان با تصویب کلیات لایحه بودجه ۹۷ پایتخت، فرمول تضمین افزایش کیفیت زندگی پایتخت‌نشینان از مسیر بودجه پایتخت در قالب نتایج یک تحقیق و بررسی اعلام شد. این مطالعات نشان می‌دهد در تمامی سال‌های گذشته یک کاربری مهم بودجه پایتخت در راستای ارتقای سطح کیفی زندگی شهروندان تهرانی مغفول مانده و هیچ رابطه موثری میان نحوه تامین منابع اداره شهر و هزینه‌کرد آن با ساختار بودجه‌ریزی پایتخت وجود ندارد. این در حالی است که شورا و شهرداری تهران می‌توانند از مسیر تدوین بودجه، افزایش کیفیت زندگی در شهر تهران را تضمین کنند. براساس مطالعات انجام شده از سوی علیرضا فیروزی، مدیرکل برنامه‌ریزی و توسعه شهری امور شهرسازی مناطق، برای ایجاد این رابطه باید تعاریف جدیدی از منابع و هزینه‌های شهر به نظام بودجه‌ریزی پایتخت اضافه شود. به این معنا که منابع و هزینه‌های اداره شهر تهران که در حال حاضر برای هر کدام دو نوع طبقه‌بندی در بودجه شهرداری وجود دارد باید به چهار دسته طبقه‌بندی شوند.

در مدل طراحی شده برای ایجاد تحول و رابطه موثر میان دخل و خرج پایتخت با کیفیت زندگی شهروندان تهرانی، یک نوع بازتعریف در منابع و هزینه‌ها شکل گرفته است. به این معنا که منابع پیش‌بینی شده در بودجه پایتخت که هم‌اکنون برحسب پایداری یا ناپایداری دسته‌بندی می‌شوند باید از حیث پرهزینه یا کم هزینه‌ بودن نیز دسته‌بندی شوند به عبارت دیگر هر کدام از دو دسته منابع پایدار و ناپایدار به منابع «پایدار-پرهزینه»، « پایدار-کم‌هزینه»، «ناپایدار-پرهزینه» و « ناپایدار- کم‌هزینه» دسته‌بندی می‌شوند. در این مطالعات منابع پرهزینه، آن دسته از منابع شناخته می‌شوند که هزینه‌های بلندمدتی را متوجه شهر کند، به عبارت دیگر منابعی که تحقق آنها مستلزم ایجاد تکالیف بلندمدت برای شهرداری‌ها است؛ یعنی شهرداری‌ها در قبال کسب این درآمدها، مکلف به ارائه خدمات- بدون داشتن درآمد قابل‌توجه از محل ارائه این خدمات- در طولانی‌مدت می‌شوند. در عین حال منابع کم‌هزینه، منابعی است که کسب آنها، تکالیف بلندمدت برای شهرداری‌ها ایجاد نمی‌کند. این بازتعریف درخصوص بخش هزینه‌ای بودجه اداره پایتخت نیز ارائه شده است.

این کارشناس شهری در این مطالعات با اشاره به دسته‌بندی کنونی هزینه‌ها به دو گروه جاری و سرمایه‌ای به نتایج متفاوتی دست پیدا کرده که براساس آن هزینه‌ها باید به چهار گروه با ویژگی ضروری یا غیرضروری تقسیم‌بندی شوند. مصارف ضروری، مصارفی است که جهت نگهداشت شهر ضروری است و جزو ماموریت‌های اصلی شهرداری‌ها است. مصارف غیرضروری، مصارفی است که جزو ماموریت‌های اصلی شهرداری‌ها نبوده و عدم هزینه‌کرد در آنها، باعث بروز اختلال و مشکل در زندگی شهروندان نمی‌شود. به این ترتیب هزینه‌ها در چهار گروه شامل «جاری-ضروری»، «جاری-غیرضروری»، «سرمایه‌ای-ضروری» و «سرمایه‌ای-غیرضروری» تقسیم‌بندی می‌شوند.

در این مطالعات مشخص شده است که مدیران شهری پس از ایجاد تعریف جدید در طبقه‌بندی، باید یک رابطه معنادار میان چهار طبقه درآمدی و چهار طبقه هزینه‌ای ایجاد کنند. به این معنی که کدام هزینه‌ها از چه منابعی باید تامین شود و کدام هزینه‌ها باید در اولویت قرار گیرد. این بازتعریف در شرایط فعلی شهر تهران که قرار است اصلاحات بنیادین در نحوه مدیریت آن اتفاق افتد و در عین حال برای ایجاد این تحولات بنیادین، محدودیت منابع وجود دارد می‌تواند کاربری فراموش شده بودجه پایتخت را دوباره احیا کند.

در مطالعات انجام شده از سوی این کارشناس شهری بودجه ۹۵ پایتخت مورد مطالعه و با طبقه‌بندی جدید ارائه شده، سهم منابع و هزینه‌ها در چهار طبقه استخراج شده است. براین اساس منابع پایدار-پرهزینه که ارزشمندترین نوع منابع درآمدی شهر است و نباید برای هر ردیفی هزینه شود سهم ۴ درصدی از بودجه را به خود اختصاص داده است. درآمد حاصل از حداقل ساخت وساز از این نوع منابع محسوب می‌شود. دسته دوم منابع پایدار کم‌هزینه است که در واقع بهترین نوع منابع درآمدی در بودجه پایتخت محسوب می‌شوند و سهم ۴۴ درصدی از بودجه اداره پایتخت را دارا هستند. درآمد حاصل از مالیات ارزش افزوده جزو این گروه منابع هستند. سومین دسته، منابع ناپایدار- پرهزینه است که اتفاقا سهمی معادل ۴۲ درصد از بودجه دو سال پیش شهر تهران را به خود اختصاص داده است. درآمد حاصل از تغییر کاربری ساختمان‌ها جزو این نوع درآمدهای مخرب هستند. در نهایت گروه چهارم، منابع ناپایدار کم‌هزینه همچون درآمد حاصل از تخریب و نوسازی ساختمان‌ها هستند که سهمی معادل ۱۰ درصد بودجه به آنها تعلق دارد.

در عین حال این بررسی در مورد بخش هزینه‌ای بودجه ۹۵ پایتخت با استفاده از تعریف جدید انجام شده است: به این صورت که هزینه‌های جاری-غیرضروری همچون گل‌کاری‌ معابر سهمی ۱۳ درصدی، هزینه‌های جاری-ضروری همچون پرداخت حقوق و مزایا سهمی ۴۰ درصدی، هزینه‌های سرمایه‌ای-ضروری همچون مرمت معابر دارای سهم ۳۲ درصدی و هزینه‌های سرمایه‌ای غیرضروری همچون ساخت بزرگراه‌ها دارای سهم ۱۵ درصدی در بودجه هستند.

در این مطالعات با توجه به ارزش و سهم هر یک از این منابع و هزینه‌ها در بودجه پایتخت تاکید شده است برای تمامی هزینه‌ها، منابع پایدار- کم‌هزینه باید در اولویت باشد اما در سال‌های اخیر درآمدهای پایدار-پرهزینه بعضا صرف هزینه‌های غیرضروری در پایتخت شده است که باید برای ارتقای کیفیت زندگی شهروندان در دوره جدید مدیریت شهری مقابله شود. نتایج این تحقیقات مشخص می‌کند در صورتی که این ارتباط معنادار و موثر میان منابع و هزینه‌های بودجه پایتخت لحاظ و ایجاد شود به‌طور اتوماتیک، جلوی اقدامات مخرب و سلب‌کننده آرامش و آسایش شهروندان تهرانی گرفته می‌شود.

جزئیات این مطالعات به این شرح است:

به‌رغم اینکه در شهرداری‌های کشور به‌خصوص کلانشهرها، بودجه مصوب شوراهای اسلامی شهر مورد عمل قرار می‌گیرد، لکن شهرها، مکان بهتری برای زندگی نمی‌شوند و در مقایسه با گذشته به جای پیشرفت در استانداردهای زندگی، با افزایش معضلات شهری همچون ترافیک، آلودگی هوا، آلودگی‌های صوتی و ناهنجاری‌های اجتماعی روبه‌رو هستیم. بنابراین می‌توان از منظر بودجه‌ریزی نتیجه گرفت: به‌رغم اینکه بودجه یک برنامه مالی یک‌ساله منطبق بر برنامه و احکام بالادستی است، لکن عمل به آن راهگشا نیست.» در این مطالعات در نظر است پاسخی اولیه برای این سوال که چرا اجرای بودجه در عمل، اثربخش نیست، ارائه شود که زمینه‌ساز تحلیل‌ها و بررسی‌های بعدی قرار گیرد. به‌هر حال این امر مستلزم توجه عمیق‌تر به آیتم‌های بودجه شهرداری‌ها است.  به هر روی، شهرداری‌ها از بودجه عمومی کشور بهره چندانی ندارند بنابراین آنها ناچارند درآمد از شهر کسب کنند تا بتوانند صرف نگهداشت و آبادانی همان شهر کنند اما توجه به ماهیت درآمدها و هزینه‌های شهر مشخص می‌کند چرا عمل به بودجه در شهرداری‌ها راهگشا نیست. عمل به بودجه یعنی تحقق درآمدهای مصوب و هزینه‌کرد مصارف مصوب، حال آنکه ردیف‌های درآمدی ما از حیث ماهیت با یکدیگر تفاوت دارند و ردیف‌های هزینه‌ای ما نیز به لحاظ ماهیت متفاوت هستند و متاسفانه بودجه به این تفاوت‌ها توجهی ندارد بنابراین نتیجه این می‌شود که عمل به بودجه باعث ارتقای کیفیت زندگی در شهرها نمی‌شود.

برای روشن شدن موضوع در گام اول به ماهیت منابع و مصارف در بودجه می‌پردازیم:

ماهیت منابع: تاکنون همواره به درآمدها از منظر پایداری و ناپایداری توجه شده است. منابع پایدار یعنی منابعی که استمرار آن قابل پیش‌بینی و برآورد است و منابع ناپایدار بالعکس، اما می‌توان با نگاهی نو درآمدها را به منابع پرهزینه و منابع کم‌هزینه تقسیم کرد.

تعریف ما از منابع پرهزینه عبارت است از منابعی که هزینه‌های بلندمدتی را متوجه شهر کند، به عبارت دیگر منابعی که تحقق آنها مستلزم ایجاد تکالیف بلندمدت برای شهرداری‌ها است؛ یعنی شهرداری‌ها در قبال کسب این درآمدها، مکلف به ارائه خدمات- بدون داشتن درآمد قابل‌توجه از محل ارائه این خدمات- در طولانی‌مدت می‌شوند. بدیهی است ارائه این خدمات همراه با هزینه برای شهرداری‌ها است که این یعنی تحمیل هزینه به شهر و شهروندان در بلندمدت.

منابع کم‌هزینه، منابعی است که کسب آنها، تکالیف بلندمدت برای شهرداری‌ها ایجاد نمی‌کند.

به این ترتیب منابع به ۴ طبقه تقسیم می‌شوند که از لحاظ ارزش برای شهرداری‌ها متفاوت هستند لکن این تفاوت در بودجه‌بندی مورد توجه نیست، به عبارت دیگر تمام انواع درآمد در بودجه به تصویب می‌رسند. به‌هر حال مشهود است که نوع چهارم منابع (پایداری زیاد- هزینه‌ها کم) از ارزش بیشتری برخوردار است زیرا هم استمرار آن قابل پیش‌بینی است و هم تکالیف بلندمدت برای شهرداری‌ها ایجاد نمی‌کند. از طرفی منابع نوع دوم از ارزش کمتری برخوردارند یعنی پایداری کم- هزینه زیاد. بدیهی است تعریف منابع پایدار- ناپایدار با منابع کم‌هزینه- پرهزینه متفاوت است و یک درآمد پایدار می‌تواند درآمدی پرهزینه یا کم‌هزینه باشد و همچنین است یک درآمد ناپایدار و نباید اینها را با هم اشتباه گرفت.

ماهیت مصارف: ماهیت هزینه‌ها نیز متفاوت است.

تاکنون همواره تقسیم‌بندی مصارف به جاری و سرمایه‌ای مورد توجه بوده است. لکن به اعتقاد اینجانب می‌توان مصارف را به مصارف ضروری و مصارف غیرضروری یا کمترضروری تقسیم‌بندی کرد.

مصارف جاری، هزینه‌هایی است که حداکثر ظرف یک‌سال مستهلک می‌شود. لکن مصارف سرمایه‌ای مصارفی است که استهلاک آن بیش از یک‌سال زمان می‌برد. در حالی که مصارف ضروری، مصارفی است که جهت نگهداشت شهر ضروری است و جزو ماموریت‌های اصلاح شهرداری‌ها است. مصارف غیرضروری، مصارفی است که جزو ماموریت‌های اصلی شهرداری‌ها نبوده و عدم هزینه‌کرد در آنها، باعث بروز اختلال و مشکل در زندگی شهروندان نمی‌شود. به این ترتیب مصارف به ۴ طبقه تقسیم می‌شوند که اهمیت اقدام هر یک از آنها متفاوت است. لیکن این تفاوت در بودجه‌بندی لحاظ نمی‌شود و به عبارت دیگر تمام انواع مصارف در بودجه به تصویب می‌رسند. با این وجود کاملا پیدا است که اهمیت اقدام درخصوص مصارف نوع دوم بیش از سایر مصارف است (ضرورت دارد- جاری است) و سپس اهمیت مصارف نوع سوم است و در نهایت اهمیت مصارف نوع چهارم و اول.

عدم توجه به ماهیت منابع و مصارف در بودجه‌بندی باعث می‌شود منابعی با ارزش کمتر (مانند منابع دوم) را کسب و برای مصارفی با اهمیت کمتر (مانند منابع نوع یک یا چهار) صرف کنیم. هرچند این منابع (ارزش کمتر) و مصارف (اهمیت کمتر) تماما در بودجه به تصویب می‌رسد و در نتیجه با اینکه کاملا به بودجه عمل می‌شود لیکن در واقعیت شهرها مکانی بهتر برای زندگی نمی‌شوند. در گام دوم به ارائه راهکار می‌پردازیم: بدیهی است با بیان شفاف مشکل، راهکار پیدا و مشخص است و راه‌حل، ایجاد ارتباط بین انواع منابع با انواع مصارف است به عبارت دیگر تعیین اینکه هر نوع مصرف امکان تامین، تخصیص و پرداخت از محل چه نوع درآمدی را دارد. به این ترتیب شهرداری نمی‌تواند با کسب منابع کم‌ارزش نسبت به هزینه‌کرد در مصارف کم‌اهمیت اقدام کند؛ به عبارت دیگر منابع پرهزینه شهرداری‌ها صرف امور کم‌اهمیت نمی‌شود و ما شاهد تنزل کیفیت زندگی شهروندان در بلندمدت نخواهیم بود. به هر صورت اگر شهرداری‌ها برای هر ردیف مصارف، مکلف به تامین منابع و درآمد معینی باشند، منجر به ایجاد توازن بین منابع- مصارف براساس ماهیت آنها می‌شود که در نتیجه عمل به بودجه اثربخش‌تر خواهد شد.

در نهایت تلفیق منابع- مصارف بر مبنای ماهیت به شرح جدول ذیل است: «جدول یک»

همان‌گونه که در جدول (۱) ملاحظه می‌کنید منابع نوع ۴ و یک امکان هزینه‌کرد در تمامی انواع مصارف را دارد.

لکن درآمد نوع ۳ صرفا جهت هزینه‌کرد در مصارف نوع ۲ و ۳ است و درآمد نوع ۲ جهت هزینه‌کرد در مصارف نوع ۲ و این نوع درآمد برای هزینه‌کرد در مصارف نوع ۳ مستلزم تهیه طرح توجیهی و تصویب در کمیته‌ای که پیشنهاد می‌شود برای این منظور تشکیل شود، خواهد بود.

گام سوم: بررسی وضعیت بودجه شهرداری تهران به‌عنوان نمونه

در گام آخر با بررسی وضعیت بودجه شهرداری تهران در سال ۹۵ براساس انواع منابع و مصارف به استناد طبقه‌بندی ذکرشده قصد داریم به وضعیت روشن‌تری از مباحث مطروحه برسیم.

نوع اول مصارف- جاری و غیرضروری- سهم از بودجه هزینه‌ای ۳ درصد.

مانند: هزینه‌های کاشت گل لاله در ایام نوروز

نوع دوم مصارف- جاری و ضروری- سهم از بودجه هزینه‌ای ۹۷ درصد.

مانند: پرداخت حقوق و مزایای قانونی پرسنل یا پرداخت هزینه‌های رفت و روب جهت جمع‌آوری زباله‌‌ها.

نوع سوم مصارف- سرمایه‌ای ضروری- سهم از بودجه سرمایه‌ای ۸۱ درصد.

مانند: هزینه‌های مرمت و بازسازی معابر

نوع چهارم مصارف- سرمایه‌ای غیرضروری- سهم از بودجه سرمایه‌ای ۱۹ درصد.

مانند: ساخت و احداث سالن‌های ورزشی و...

نوع اول منابع- ناپایدار و کم‌هزینه- سهم از بودجه (وصولی) ۱۵ درصد.

مانند: درآمدهای ناشی از کمک‌های مردمی و سایر نهادها یا درآمدهای ناشی از عوارض تشرف به جهت اجرای پروژه‌های عمرانی در شهر.

نوع دوم منابع- ناپایدار و پرهزینه- سهم از بودجه (وصولی) ۳۸ درصد.

مانند: درآمدهای ناشی از تغییر کاربری بدون توجه به پیامدهای ترافیکی، زیست‌محیطی و اجتماعی.

نوع سوم منابع- پایدار و پرهزینه- سهم از بودجه (وصولی) ۶ درصد.

مانند: حداقل میزان از ساخت‌وساز در شهرها که با توجه به ظرفیت‌های جدید طرح تفصیلی منجر به افزایش طبقات یا واحدها شده و در نتیجه علاوه بر اینکه این میزان حداقلی، درآمدی پایدار محسوب می‌شود، برای شهر نیز پرهزینه محسوب می‌شود.

نوع چهارم منابع- پایدار و کم‌هزینه- سهم از بودجه ۴۴ درصد.

مانند: درآمدهای ناشی از سهم شهرداری از محل مالیات ارزش‌افزوده یا حداقل درآمدهای وصولی از عوارض نوسازی و پسماند مسکونی و کسب و پیشه و پسماند غیرمسکونی. شهرداری تهران برای ایجاد توازن بین اولویت‌های اول و دوم در مصارف با اولویت‌های اول، دوم و سوم در منابع با کسری 27/5 درصد مواجه است به این معنا که برای پوشش هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای ضروری از طریق درآمدهای به غیر از ناپایدار پرهزینه 27/5 درصد کسر دارد، بنابراین راهکار پیش‌رو یا افزایش درآمدهای کم‌هزینه است یا کاهش در هزینه‌های ضروری.

البته برای تحقق هر دو راهکار فوق، می‌توان برنامه‌ریزی کرد، هم می‌توان با نگاهی خلاقانه به پتانسیل‌های موجود شهر، درصد درآمدهای پایدار و کم‌هزینه را افزایش داد و هم می‌توان با مدیریت هزینه بخشی از هزینه‌های ضروری را با استفاده از ابزارها و متدهای نوین کاهش داد. در غیر این‌صورت این ۵/ ۲۷ درصد از طریق درآمدهای پرهزینه تامین خواهد شد که رقمی در حدود ۵۰ هزار میلیارد ریال می‌شود. شهرداری تهران دارای 10/5 درصد هزینه‌های غیرضروری (اعم از جاری و سرمایه‌ای) است که از طریق منابع درآمدی پرهزینه تامین می‌شود که این 10/5 درصد در واقع بیانگر عدم کارآیی عمل به بودجه است که با توجه به وصولی درآمد شهرداری تهران در سال ۹۵ که تقریبا ۱۵۶ میلیارد ریال بود، این درصد بیانگر حدود ۱۶ هزار میلیارد ریال است و برای تحقق این رقم، آسیب جدی به شهر وارد می‌شود که در نهایت صرف امور غیرضروری می‌شود.

خوش‌بینی نجفی به منابع شهرداری

روز گذشته در جریان بررسی کلیات لایحه بودجه ۹۷ پایتخت، شهردار تهران نسبت به تحقق منابع درآمدی پیش‌بینی شده در بودجه سال آینده ابراز امیدواری کرد. محمد‌علی نجفی شهردار تهران در دفاع از لایحه ۱۷ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومانی تدوین شده برای سال آینده پایتخت، دو مسیر خوش‌بینی خود برای تحقق منابع درآمدی پیش‌بینی شده در بودجه را توضیح داد.

به گفته نجفی، اولین مسیری که کسب درآمدهای نقدی شهرداری تهران در سال آتی را تضمین می‌کند، رونق ساختمانی در سال ۹۷ است. از دیدگاه نجفی با توجه به تزریق حجم بیشتری از تسهیلات صندوق پس‌انداز مسکن یکم به بازار مسکن، طبیعی است که در سال آینده حجم معاملات افزایش پیدا می‌کند که این موضوع نشانه رونق‌گیری فعالیت‌های ساختمانی در پایتخت خواهد بود.  به گزارش «دنیای اقتصاد» دو جزء اصلی درآمدهای حاصل از عوارض ساختمانی مربوط به عوارض مازاد تراکم و تغییر کاربری می‌شود. بررسی‌ها از لایحه بودجه سال آتی پایتخت نشان می‌دهد درآمدهای پیش‌بینی شده از محل تغییر کاربری معادل هزار میلیارد تومان نسبت به بودجه سال جاری کاهش پیدا کرده است. هر چند این اقدام شهرداری تهران برای تصفیه بودجه پایتخت از درآمدهای ناپایدار مخرب و پرهزینه مثبت است؛ اما به‌طور کامل نمی‌تواند منعکس‌کننده حساسیت مدیران شهری جدید به عبور بودجه شهر از درآمدهای تراکم‌فروشی باشد. در عین حال شهردار تهران دومین مسیر اطمینان از تحقق درآمدهای پیش‌بینی شده در بودجه سال آتی را واریز درآمدهای سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری به خزانه متمرکز شهرداری که تاکنون تحت نظارت نبوده، عنوان کرد.

دنیای اقتصاد