سومین دستورکار صحن علنی مجلس شورای اسلامی در هفته جاری، بررسی لایحه الحاق به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم CFT است. در این گزارش، به بررسی تحولات این لایحه که یکی از لوایح چهارگانه درخواستی گروه ویژه اقدام مالی FATF از ایران محسوب می شود، از زمان اعلام اشکالات شورای نگهبان به مصوبه ۱۵ مهرماه مجلس تاکنون می پردازیم:
اشکالات 22 گانه شورای نگهبان به لایحه CFT چه بود؟
قائم مقام دبیر شورای نگهبان در تاریخ 6 آبان ماه با ارسال نامه‌ای به رئیس مجلس اشکالات 22 گانه این شورا درباره لایحه الحاق ایران به کنوانسیون CFT را اعلام کرد.
3 ایراد اصلی شورای نگهبان به این لایحه عبارت بودند از:
1- نسبت به مواردی که طرف مقابل، شرط را قبول ندارد و یا شرط، خلاف مقتضای کنوانسیون می‌باشد، موازین شرع رعایت نشده و مغایر با بند ۱۶ اصل ۳ قانون اساسی است.
2- طبق ماده ۶ مصوبه، دولت نمی‌تواند هیچ حق شرطی را در خصوص الحاق به این کنوانسیون قبول کند لذا در خصوص گروه‌های تروریستی، اصل کنوانسیون باید مورد قبول دولت قرار گیرد که خلاف شرع است.
3-مشمول شدن انتقال اطلاعات (مطابق با ماده 18 کنوانسیون)، به مواردی همچون اعمال مشروع دفاعی که ایران برای خود چه به صورت مستقیم از طریق نیروهای دفاعی کشور و چه به صورت نیابتی همچون جریانهای منطقه ای به کار می‌گیرد، خلاف موازین شرع و مغایر با قانون اساسی است.
تشکیل کارگروه توسط کمیسیون امنیت ملی برای رفع ایرادات شورای نگهبان
در هفته های اخیر، کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس برای رفع ایرادات شورای نگهبان دست به کار شد و طبق اظهارات حشمت الله فلاحت پیشه رئیس این کمیسیون در تاریخ 27 آبان، مقرر شد کارگروه مشترکی با حضور نمایندگانی از جریانهای مختلف کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی، شورای نگهبان و دولت به ویژه معاونت حقوقی ریاست جمهوری تشکیل شود. نهایتا این کارگروه با حضور فلاحت پیشه، نوریان، جلالی و ذوالنور به عنوان نمایندگان مجلس، احمد وحیدی و آقامحمدی به عنوان نمایندگان مجمع تشخیص مصلحت نظام، کدخدایی به عنوان نماینده شورای نگهبان و ظریف وزیر خارجه و جنیدی معاون حقوقی رییس جمهور نمایندگان دولت تشکیل شد.
این کارگروه، دو بار تشکیل جلسه داد و نهایتا به گفته فلاحت پیشه رئیس کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس در تاریخ 7 آذرماه، به این نتایج رسید: «۱۳ مورد از ایرادات شورای نگهبان اصلاح و یک سری از شروط 7 گانه مجلس، تعدیل شد. البته ما از قبل شروطی را گذاشته بودیم که این بار ترتیبات و متن را تغییر دادیم. شرط اول را قانون اساسی گذاشتیم یعنی این که در صورت وجود اختلاف ملاک قانون اساسی است. شرط دوم این بود که باید ماده شش CFT مورد توجه قرار گیرد. برخی نگران بودند که اجازه دادن حق شرط به ایران نمی‌دهند حال این که ۶۳ کشور دنیا حق شرط گذاشتند. ما در این ماده آوردیم که نباید ]کشورهای دیگر[ منعی برای حق شرط‌ها قائل شوند این نگرانی تا حدی نگرانی آقایان را حل می‌کند. بر این اساس هفت مورد از ایرادات شورای نگهبان باقی ماند که کمیسیون بر آن اصرار کرد چون ماهیت کنوانسیون داشت».
بر همین اساس، گزارش کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس به هیئت رئیسه مجلس ارسال شد و بررسی لایحه الحاق به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم CFT در دستور کار این هفته صحن علنی مجلس قرار گرفت. با توجه به همین موضوع، لازم است تا به بررسی پاسخ این سوال بپردازیم که آیا ایرادات 22 گانه شورای نگهبان با اصلاحات جدید این کمیسیون برطرف شده است یا خیر؟
ناکافی بودن اصلاحات مجلس برای رفع ایرادات شورای نگهبان
هرچند که اطلاع رسانی کافی اصلاحات جدید کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس برای رفع اشکالات شورای نگهبان صورت نگرفته و حتی بر خلاف موارد مشابه، مصوبات کمیسیون در رابطه با این لایحه، هنوز در سایت مرکز پژوهش های مجلس منتشر نشده است، اما با در نظر گرفتن صحبت‌های فلاحت پیشه به جرات می توان ادعا کرد که مصوبات هفته گذشته این کمیسیون برای رفع اشکلات شورای نگهبان ناکافی است. دلایل این امر عبارتست از:
1- فلاحت پیشه گفته است که «شرط اول را قانون اساسی گذاشته اند و این مورد بدان معنی است که در صورت وجود اختلاف، ملاک قانون اساسی ایران است». هر چند که ایشان دقیقا توضیح نداده اند که برای رفع کدام اشکال شورای نگهبان چنین حق شرطی را در نظر گرفته اند، ولی باید گفت که مجلس شورای اسلامی در مصوبه اولیه خود یعنی مصوبه ۱۵ مهرماه و در قالب حق شرط پنجم آورده بود: «مفاد کنوانسیون در موارد تعارض با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران لازم‌الرعایه نمی‌باشد». شورای نگهبان نیز در اولین اشکال خود به این مصوبه، به همین حق شرط و البته حق شرطهای 2،3 و 4 اشکال گرفت و اعلام کرد که نسبت به مواردی که طرف مقابل، شرط (قانون اساسی ایران) را قبول ندارد و یا شرط، خلاف مقتضای کنوانسیون می‌باشد، موازین شرع رعایت نشده و مغایر با بند ۱۶ اصل ۳ قانون اساسی است. بنابراین مشخص نیست که کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی دقیقا چگونه این اشکال شورای نگهبان را حل نموده است؟! ناگفته نماند که تصریح به قید مطابقت با قانون اساسی نیز، یک قید کلی بوده و فاقد ضمانت اجرایی است. ضمنا باید به این نکته مهم اشاره شود که وقتی کنوانسیون از جانب ایران پذیرفته شد، دیگر در اجرای تعهدات ذیل کنوانسیون، قانون اساسی کشورمان معیار نخواهد بود و در صورت اختلاف بین کشورها از جمله تعهد معاضدت حقوقی، دیگر قانون اساسی ایران برای کشور مقابل ملاک نخواهد بود و متن کنوانسیون مورد استناد قرار می‌گیرد.
2- فلاحت پیشه در رابطه با ماده 6 کنوانسیون، تاکید کرده است که «نباید منعی برای حق شرط در نظر گرفته شده برای این ماده باشد و این امر تا حدودی نگرانی‌ها را برطرف کرده است». ناگفته نماند در ماده 6 کنوانسیون آمده است: «هر کشور عضو در موارد لزوم و عندالاقتضاء اقداماتی را نظیر تدوین قانون داخلی اتخاذ خواهد نمود تا اطمینان حاصل نماید اعمال جزائی منظور در این کنواسیون تحت هیچ گونه شرایطی با توجـه بـه ملاحظـات مربوط به ماهیت سیاسی، فلسفی عقیدتی، نژادی، قومی، مذهبی و یا غیره توجیه نباشند». در این رابطه نیز مجلس در مصوبه قبلی خود و در قالب حق شرط دوم، ذکر کرده بود: «جمهوری اسلامی ایران، اعلام می‌دارد ماده 6 کنوانسیون ارتباطی به این حق ندارد. این مبارزات فارغ از انگیزه آن مجاز و مشروع است و اعمال تروریستی به هر انگیزه‌ای ممنوع است». شورای نگهبان اما به حق شرط مذکور اشکال گرفته و گفته بود: «اطلاق ماده 6 کنوانسیون، شامل مواردی همچون موارد مشروع نظیر دفاع مشروع و ... میگردد و همچنین دیگر رفتارهای گروه‌های مقاومت و ... نیز قابل استثنا شدن از این معاهده نخواهد بود». با این اوصاف دقیقا مشخص نیست که منظور فلاحت‌پیشه مبنی بر اینکه نباید (کشورهای دیگر) منعی بر این حق شرط در نظر بگیرند، چیست؟ گفتنی است همانطور که شورای نگهبان بیان داشته است، کشورهای دیگر می‌توانند رفتار گروه‌های مقاومت همچون سپاه پاسداران را مصداقی از تروریسم شناسایی کرده و مستثنی از کنوانسیون ندانسته و درخوست انواع همکاری اطلاعاتی و قضائی را برای مقابله با آنها نمایند.
3- یکی از موارد کلیدی که جا داشت، رئیس کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس بدان اشاره می‌کرد، ماده 18 کنوانسیون CFT بود که به بحث تبادل اطلاعات میان اعضا می‌پردازد. این ماده از این جهت که تعهدات سنگینی از جمله تعدیل قوانین داخلی به منظور همکاری اطلاعاتی و قضائی، تولید اطلاعات موثق و صحیح، نگه داشتن اطلاعات توسط موسسات مالی به مدت 5 سال و سپس تبادل این اطلاعات را برای کشور در نظر می‌گیرد، از ظرفیت تهدیدزایی بالایی برخوردار است. به خصوص که کنوانسیون این اجازه را به کشورهای عضو می‌دهد که فهرست ملی خودشان را منطبق با تعریف پایه ارایه شده، داشته باشند و در این رابطه از دیگر کشورها در خواست تبادل اطلاعات کنند. در این زمینه، کشورهایی مانند آمریکا تعداد قابل توجهی از سازمان‌ها و نهادهای ایرانی (سپاه پاسداران انقلاب اسلامی) را مصداق گروه‌ّهای حامی تروریسم شناسایی کرده است و آنها را مورد تحریم قرار داده است. طبیعی است که اگر این کشور، بر اساس لیست ملی خود از کشورها عضو (و در صورت عضویت از ایران) مطالبه همکاری در سطوح قضایی و غیرقضایی نماید، منجر به ایجاد هزینه‌های سیاسی و حقوقی برای کشور شده و بر فرض ایران به این درخواست پاسخ مثبت ندهد، متهم به عدم رعایت تعهدات موجود در کنوانسیون می‌باشد. بر همین اساس، شورای نگهبان در نامه مورخ 6 آبان به مجلس، اشاره داشت که انتقال اطلاعات به مواردی همچون اعمال مشروع دفاعی که ایران برای خود از طریق نیروهای دفاعی کشور همچون سپاه پاسداران انجام می‌دهد، شده و با شرع مغایرت دارد. هرچند که رئیس کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس، توضیح نداده است که به چه نحوی اشکال مورد بحث را حل نموده است، ولی باید گفت که در نظر گرفتن هر نوع حق شرط برای رفع این ایراد، کارساز نخواهد بود زیرا مطابق با متن کنوانسیون برای این ماده نمی‌توان حق شرط در نظر گرفت.
با توجه به آنچه گفته شد، حداقل دو ایراد از سه ایراد اصلی شورای نگهبان به لایحه الحاق ایران به کنوانسیون CFT که در ابتدای این گزارش اشاره شد، همچنان حل نشده است. گفتنی است تنها راه برطرف نمودن اشکالات اصلی شورای نگهبان به لایحه الحاق ایران به کنوانسیون CFT، عدم تصویب این لایحه در مجلس است زیرا اساساً این کنوانسیون، حق شرط‌پذیر نیست و در صورت الحاق به این کنوانسیون، باید تمامی مواد آن از جانب کشور مورد اجرا قرار گیرد.
فارس