طی دهه های گذشته رابطه مالی دولت و نفت در فرایند بودجه ریزی کشور به گونه‌ای تنظیم شده است که منابع حاصل از صادرات نفت بین دولت (خزانه)، شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی تقسیم می گردد. بر این اساس بعد از مشخص شدن سهم دولت از صادرات نفت، معادل ریالی درآمدهای حاصل از صادرات نفت در حساب خزانه نزد بانک مرکزی منظور می شود. مبنای منابع نفتی حاصل ضرب قیمت نفت، قیمت محاسباتی برای تسعیر منابع ارزی حاصل از صادرات نفت و حجم صادرات نفت بوده است.
در این روش متغیرهای قیمت نفت، نرخ تسعیر ارز و حجم صادرات نفت، تحت تاثیر سیاست های مالی دولت قرار میگیرند به این معنا که دولت می تواند برای تراز کردن بودجه خود این متغیرها را به گونه ای در نظر بگیرد (حتی غیرواقعی) که بودجه کل کشور تراز شود. این در حالی است که اساسا متغیر قیمت نفت و میزان صادرات نفت عملا برونزا و خارج از اراده دولت است و متغیر نرخ ارز باید براساس سیاست های ارزی و تجاری تعیین شوند. اگرچه تا کنون ورود منابع نفتی به این صورت در بودجه، آسیب های فراوانی را در نظام بودجه ریزی کشور به جای گذاشته است، ولی می توان گفت ادامه این رویکرد برای سال آتی آثار به مراتب زیانبارتری را به همراه خواهد داشت. علت این موضوع آن است که عدم قطعیت نسبت به متغیرهای تعیین کننده منابع نفتی برای سال 1398 به ویژه در مورد میزان صادرات نفت و گاز به مراتب بیشتر از سال های گذشته است. از این رویکرد پیشنهادی مرکز پژوهش ها برای تصمیم گیری درباره میزان منابع و مصارف لایحه بودجه سال 1398، تدوین بودجه براساس مدیریت کسری بودجه بدون نفت است. اتخاذ چنین رویکردی می تواند ضمن تخفیف مسائل و مشکلات ناشی از وابستگی بودجه به نفت و نوسانات آن، با آشکار سازی میزان واقعی کسری بودجه، زمینه اصلاحات بودجه ای را فراهم آورد.
در رویکرد پیشنهاد هفت مرحله ای مرکز پژوهشهای مجلس آمده است :
- تمام منابع درآمدی دولت به جز منابع نفتی و منابع ناشی از استقراض دولت، به دقت احصا می شود. در این مرحله لازم است با توجه به پیش بینی عملکرد ردیف های در آمدی در سال 1397 و چشم انداز شرایط اقتصاد کلان در سال 1398، میزان این منابع به صورت واقع بینانه برای سال 1398 برآورد گردد.
- هزینه های دولت به هزینه های اجتناب ناپذیر و اجتناب پذیر تقسیم می گردد. هزینه های اجتناب ناپذیر به صورت واقع بینانه و البته با توجه به مضیقه های مالی دولت رشد داده می شوند و هزینه های اجتناب پذیر نسبت به سال 1397 بدون افزایش باقی می ماند ( گفتنی است به دلیل نقص اطلاعات موجود، نمی توان هزینه های اجتناب ناپذیر را به درستی تشخیص داد. به عبارت بهتر هزینه هایی ممکن است به نادرست تحت عنوان اجتناب ناپذیر منظور شوند).
- کسری بودجه بدون نفت، از تفاضل ارقام فوق به دست می آید.
- مسیرهای ممکن برای تامین کسری بودجه بدون نفت احصا و با توجه به اقتضائات اجرایی و امکان سنجی های انجام گرفته انتخاب می شوند.
- منابع ارزی حاصل از صادرات نفت (پس از در نظر گرفتن سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت) در اختیار بانک مرکزی خواهد بود.
- بانک مرکزی با در نظر گرفتن سیاست ارزی خود و مستقل از وضعیت بودجه، در مورد منابع ارزی در اختیار جهت کنترل بازار ارز تصمیم گیری می نماید.
- بانک مرکزی ( مستقل از میزان و قیمت فروش نفت) به میزان مشخص شده ( برای مثال در جدول 4 ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه) به حساب خزانه منابع ریالی واریز می کند تا دولت بتواند مصارف خود را پوشش دهد.
برخی از مهم ترین ویژگی های این روش عبارت است از:
- اعتبار دستگاه ها به طور واقع بینانه دیده شده و آنها از تامین رقم درج شده در بودجه اطمینان خواهند داشت.
- با شفاف شدن کسری بودجه واقعی، احتمال پیگیری روش های عملیاتی کاهش کسری از جمله شناسایی منابع جدید درآمدی و راهکارهای مدیریت هزینه ها افزایش خواهد یافت.
- آثار مالی هر یک از تصمیمات دولت و مجلس بر کسری بودجه به وضوح قابل رویت خواهد بود.
محاسبات کسری بودجه بدون نفت براساس ارقام لایحه بودجه 1398
برای روشن تر شدن شرایط تصمیم گیری، تصویری از کسری بودجه بدون نفت با توجه به اعتبارات در نظر گرفته شده در لایحه بودجه سال 1398 ارائه شده است. در لایحه بودجه سال 1398، رقم 77 هزار میلیارد ریال بایت بازپرداخت اوراق در سقف دوم مصارف دیده شده است، ولی از آنجا که همواره پرداخت آن جزء اولویت های دولت بوده است، لذا در محاسبات انجام شده در جدول این رقم به میزان مصارف در سقف اول اضافه شده است. همچنین هر چند که تحقق کامل منابع پیش بینی شده در لایحه دور از انتظار به نظر میرسد با این وجود به منظور ساده سازی، کسری بودجه بدون نفت با در نظر گرفتن تحقق صد در صد سایر منابع پیش بینی شده در لایحه بودجه سال 1398 محاسبه شده است.
گفتنی است، با عنایت به محاسبات انجام شده در جدول فوق، کسری بودجه بدون نفت بر اساس ارقام لایحه بالغ بر 1937 هزار میلیارد ریال است که این رقم معادل 46 درصد از مصارف عمومی است.
تسنیم