لزوم تقدم بازار اوراق بدهی بر درآمدهای نفت در عملکرد بودجه

تراز عملیاتی دولت به معنای مابهالتفاوت درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها (شامل جرایم رانندگی، عوارض عبور از اتوبانها و ...) از هزینههای جاری دولت است. با توجه به اینکه همواره هزینههای جاری دولت بر درآمدهای فوقالذکر پیشی میگیرد، دولت چارهای جز استفاده از درآمدهای دیگر برای جبران این کسری ندارد.

بررسی ترازنامه دولت در سالهای مختلف نشان میدهد که همواره سهم دولت از درآمدهای نفتی مهمترین منبع جبران کسری تراز عملیاتی دولت بوده است. در واقع، هر سالی که وضعیت درآمد نفتی خوب بوده، دولت تلاش کرده تا سهم درآمد نفتی در بودجه را افزایش دهد و از سایر درآمدها (نظیر واگذاری دارییهای مالی، استقراض خارجی و ...) کمتر استفاده کند و در سالهایی که درآمدهای نفتی کاهش مییافته، دولت به ناچار سهم سایر درآمدها در بودجه را در طول سال افزایش داده است.

در حقیقت، ذهن عملیاتی دولت در تامین هزینههای جاری سالیانه شدیداً به فروش نفت گره خورده است و حتی در چند سال اخیر که ابزارهای تامین مالی و بازپرداخت بدهی متنوعی (نظیر انواع صکوک، اسناد خزانه اسلامی، اوراق تسویه خزانه، اوراق مصون از تورم و ...) در اختیار دولت قرار گرفته، باز هم شواهد آماری نشان می دهد که بودجهریزی دولتی کماکان استفاده از درآمدهای نفتی را مقدم بر ابزارهای تامین مالی اوراق -محور میداند.

منظور از تقدم این است که در هر سال، اگر درآمدهای نفتی در سطح مناسبی باشد دولت ترجیح میدهد تا قبل از اسفند ماه آن سال، سهم عمدهای از کسری تراز عملیاتی خود را از نفت تامین کند و اگر باز هم کسری آورد آنگاه در اسفند ماه، از سایر منابع درآمدی نظیر واگذاری داراییهای مالی و فروش اوراق استفاده کند.

وقتی به ترازنامه دولت در سالهای ۱۳۹۵ و ۷ ماهه اول ۱۳۹۶ (آخرین اطلاعات موجود از ترازنامه دولت) نگاه کنیم مشاهده میشود که تنوع ابزارهای تامین مالی در دست دولت و مصوبات قانون بودجه سالانه هم نتوانسته رویکرد مبتنی بر تقدم نفت بر اوراق را در دولت اصلاح نماید. برای آشکار شدن موضوع، تاریخ انتشار اسناد خزانه اسلامی در سالهای مورد اشاره بررسی میشود.

اسناد خزانه اسلامی (اخزا) مرحله ۶ تا ۱۱ و همچنین سخاب (اسناد خزانه اسلامی بانکی) ۱ تا سخاب ۷ همگی در طول سال ۱۳۹۵ منتشر شدهاند. انتشار اخزا ۶ تا ۱۱ در ماههای تیر، شهریور، مهر و آبان ۱۳۹۵ انجام شده است. مشاهده ترازنامه دولت نشان میدهد که در ماههای مزبور درآمدهای نفتی دولت نسبت به سال ۱۳۹۴ کاهش داشته است. بنابراین دولت به ناچار سراغ انتشار این اوراق رفته تا بخشی از کسری خود را جبران کند.

اما در دی، بهمن و اسفند ۱۳۹۵ که درآمدهای نفتی نسبت به دوره مشابه سال قبل از آن رشد مثبت داشته است، اسناد خزانه اسلامی منتشر نشده و استفاده از درآمدهای نفتی در اولویت دولت بوده است. اما در ۲۸ اسفند این سال که دولت باید ترازنامه خود را نهایی میکرد و دیگر درآمد نفتی در اختیار دولت نبود، سخاب ۱ تا ۷ را منتشر نمود تا بودجه را تراز کند.

مشابه چنین رفتاری در ۷ ماهه اول سال ۱۳۹۶ نیز قابل مشاهده است. دولت در ماههای مختلف این سال رشد مثبت و نسبتا بزرگی در درآمدهای نفتی خود نسبت به سال ۱۳۹۵ داشته و تا پایان مهرماه ۱۳۹۶ هیچ اسناد خزانه اسلامی جدیدی را منتشر نکرده و این در حالی است که دولت اجازه انتشار ۱۷٫۵ هزار میلیارد تومان اسناد خزانه اسلامی در سال ۱۳۹۶ را در اختیار دارد.

بنابراین بار دیگر مشاهده میشود که وجود مقدار کافی از درآمدهای نفتی سبب شده تا تصمیم به انتشار اوراق دولتی به تاخیر بیفتد و تقدم نفت بر اوراق بار دیگر خود نمایی کند. البته دولت در آبان و آذر ۱۳۹۶ اقدام به انتشار اسناد خزانه اسلامی ۶۱۱ و ۶۰۲ با مجموع ارزش قریب به ۳ هزار میلیارد تومان برای تامین بودجه سالیانه کرده است که با توجه به عدم دسترسی به ترازنامه دولت در ماههای مزبور امکان تحلیل رابطه انتشار این اوراق با وضعیت درآمد نفتی دولت وجود ندارد.

باید دقت داشت که رویکرد تقدم نفت بر اوراق، بودجه دولت را نسبت به تحولات بازار جهانی نفت شکننده میکند. اما اصلاح این رویکرد به تقدم اوراق بر نفت میتواند ضریب اثر نفت بر بودجه را کاهش داده و مدیریت بودجه را آسانتر کند. دولت باید به گونهای بودجهریزی کند که فرایند انتشار اوراق از همان ماههای ابتدایی هر سال آغاز شده و علاوه بر بازپرداخت بخشی از بدهیهای معوق دولت، بخشی از کسری تراز عملیاتی دولت نیز از این طریق جبران شود و چنانچه دولت نتوانست با انتشار مقادیر مصوب این اوراق در قانون بودجه کسری خود را به طور کامل تامین کند، آنگاه به سراغ درآمد نفتی برود.