نکته مهم درخصوص ارزیابی عملکرد، معیار سنجش عملکرد یا اصطلاحا «بنچ مارک» مناسبی است که بتوان بر پایه آن علاوه بر مقایسه عملکرد دولت، نسبت به آن نیز اظهار نظری کارشناسی و منصفانه کرد. به‌طور کلی، معیارهای مقایسه و اظهار نظر نسبت به عملکرد دولت را می‌توان به سه گروه تقسیم کرد:
1- مقایسه نسبت به برنامه‌های بلندمدت از قبیل برنامه‌های 5ساله توسعه کشور؛
2- مقایسه نسبت به برنامه‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت دولت؛
3- مقایسه نسبت به دولت‌ها یا روندهای پیشین.
با توجه به اینکه از یک طرف، برنامه پنجم توسعه کشور برای سال‌های 1394-1390 و برنامه ششم نیز به دلیل مشکلاتی که به‌وجود آمد، برای دوره 1400-1396 تدوین شد و از طرف دیگر، با توجه به اینکه هیچ یک از برنامه‌های توسعه پنجم و ششم، سال 95 را در برنمی‌گیرند، بنابراین در صورت انتخاب این معیار به‌عنوان معیار مقایسه عملکرد، سال 95 قابلیت مقایسه را نخواهد داشت.
درخصوص سیاست‌ها و استراتژی‌های اعلامی دولت نیز می‌توان به 4 برنامه مدون کوتاه مدت و میان مدت دولت برای بهبود شرایط اقتصاد کشور اشاره کرد؛ طرح 100 روزه، طرح خروج غیر تورمی از رکود برای سال‌های 1393 و 1394 که در تابستان سال 1393 رونمایی شد، بسته سیاست‌های اقتصادی دولت برای بهبود شرایط اقتصادی تا قبل از لغو تحریم‌ها که در اواخر نیمه نخست سال 1394 منتشر شد و بالاخره طرح اصلاح نظام مالی و بانکی کشور که در سال 1395 کلید خورد.
تجربیاتمان درخصوص برنامه‌های 5 ساله توسعه کشور در دهه‌های اخیر نشان از عدم تحقق قابل توجه ارقام مد نظر و در عین حال، عدم توجه دولت‌ها به برنامه‌های ترسیم شده دارد. بر این اساس به نظر می‌رسد از بین 3 ابزار مورد اشاره، بهترین ابزار یا معیار مقایسه، برنامه‌های اعلامی خود دولت در قالب 4 طرح مورد اشاره باشد. بنابراین در نوشتار حاضر تلاش شده با تکیه بر برنامه‌های اعلامی دولت یازدهم و همچنین روندهای پیشین و متوسط، گریزی کارشناسی و منصفانه بر عملکرد پولی و بانکی دولت داشته باشیم.
براساس برنامه‌های مزبور، رئوس مهم‌ترین سیاست‌های پولی و بانکی دولت یازدهم را می‌توان چنین برشمرد:
- سیاست پولی معطوف به هدف نهایی کنترل تورم در میان مدت از طریق کنترل نقدینگی؛
- افزایش درجه استقلال بانک مرکزی در انتخاب ابزارهای پولی؛
- تقویت نقش تنظیمی و نظارتی بانک مرکزی؛
- کنترل پایه پولی از طریق حذف هرگونه اثرپذیری منابع پایه پولی از سیاست‌های مالی و عملیات بودجه‌ای دولت و کاهش تدریجی بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی؛
- رقابتی کردن بانک‌ها؛
- فعال کردن نهادهای اعتبارسنجی و نهاد ساماندهی مطالبات معوق؛
- ساماندهی بازار پولی غیرمتشکل؛
- منطقی کردن نرخ بهره و تلاش برای آزادسازی آن.
برای ارزیابی عملکرد برنامه‌های مزبور، گام اول، ارزیابی درک دولت از مشکلات نظام پولی و بانکی کشور و تنظیم درست برنامه‌ها و سیاست‌های مورد نیاز برای رفع این مشکلات است. برای این منظور لازم است در ابتدا نگاهی داشته باشیم به مهم‌ترین مشکل نظام پولی و بانکی کشور. رشد نقدینگی بی‌شک یکی از مهم‌ترین معضلات اقتصاد کشور به‌شمار می‌آید که یکی از مهم‌ترین ریشه‌های آن بی‌انضباطی‌های پولی و مالی است. متوسط نرخ رشد نقدینگی در 40 سال گذشته حدود 25 درصد بوده و همیشه یکی از مهم‌ترین مشکلات اقتصاد ایران و البته یکی از کانال‌های تمرکز سیاستی دولت‌های مختلف بوده است. بر این اساس نیز همانند سایر دولت‌ها، یکی از رئوس برنامه‌های پولی و بانکی دولت یازدهم، کنترل نرخ تورم از کانال کنترل حجم نقدینگی لحاظ شده است.
کنترل پایه پولی نیز به‌عنوان مهم‌ترین عامل خلق نقدینگی در کشور همیشه مورد توجه بوده، ولی در عمل نتیجه‌ای حاصل نشده است. متوسط رشد سالانه پایه پولی در 40 سال گذشته حدود 22 درصد بوده و در دولت‌های نهم و دهم به 27 درصد رسیده بود. بدهی دولت به بانک مرکزی، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و افزایش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی همیشه به‌عنوان مهم‌ترین دلایل رشد پایه پولی در کشور و به‌دنبال آن رشد نقدینگی قلمداد شده و رئوس برنامه‌های دولت یازدهم نیز نشان از شناخت درست این مهم و برنامه‌ریزی برای کنترل آن دارد.
بر این اساس نگاهی به رئوس برنامه‌های دولت درخصوص بخش پولی نشان می‌دهد که دولت یازدهم تا حد قابل قبولی درک درستی از مشکلات و اولویت‌های بخش پولی کشور دارد و بخش زیادی از این دغدغه‌ها در برنامه‌های دولت وجود داشته است.
و اما در حوزه بانکی نیز همان‌طور که اشاره شد دولت یازدهم موضوع افزایش نقش نظارتی بانک مرکزی، رقابتی کردن فضای بانکی و ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی و نهادسازی را برای رفع مشکل مطالبات معوق بانک‌ها به‌عنوان مهم‌ترین رئوس برنامه‌های خود در حوزه بانکی قلمداد کرده است. بد نیست در ادامه نگاهی داشته باشیم به بحران نظام بانکی و مالی کشور.
بدون شک وضعیت سیستم بانکی کشور در سال‌های 1392 تاکنون به دلایل بسیار زیادی که بخش عمده‌ای از این دلایل نسبت بسیار زیادی با گذشته دارند، وضعیت مناسبی نداشته به‌شکلی که به گفته مقامات ارشد اقتصادی دولت، بحران بانکی و به‌دنبال آن بحران مالی، مهم‌ترین دلیل شرایط نه چندان مناسب اقتصاد کشور و بازارها در چهار سال گذشته بوده است. اما این بحران چیست؟ گذشته از دلایل و ریشه‌های ایجاد آن، بحران کنونی نظام بانکی کشور، بحرانی از نوع اصطلاحا «ترازنامه‌ای» است که از یکسو در سمت راست ترازنامه---دارایی ها- مطالبات وصول نشده بسیار قابل توجهی وجود دارد که بانک‌ها را از لحاظ تجهیز منابع با مشکلات سهمگینی مواجه کرده و از سوی دیگر، دارایی‌هایی از جمله املاک و مستغلات، شرکت‌های واگذار شده به بانک‌ها بابت رفع دیون دولت به سیستم بانکی، سهام و... وجود دارد که تا سال 1392 به دلیل رونق بازارهایی از قبیل سرمایه و املاک و مستغلات، سودهای موهوم و غیر موهوم شناسایی شده از این محل، زیان‌دهی عملیات اصلی بانک‌ها را (سپرده پذیری و اعطای تسهیلات و کسب سود از این محل) پنهان کرده بود و به محض ایجاد شرایط رکودی در بازارها، شاهد قفل این منابع و افت سودآوری و به‌دنبال آن زیان شدید و قابل توجه بانک‌های کشور به‌خصوص در سال 95 -و به احتمال خیلی زیاد در سال 96 –بودیم.
از طرف دیگر در بخش بدهی‌ها- سمت چپ ترازنامه- از یکسو، شاهد افزایش قابل توجه سپرده‌های مدت دار بانکی با هزینه نرخ‌های بهره سهمگین به سپرده‌گذاران و از سوی دیگر، افزایش قابل توجه بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی بودیم. در عین حال، بزرگ شدن بانک‌ها توام با عدم افزایش سرمایه، سبب کاهش نسبت کفایت سرمایه شده که در نتیجه پوشش طبیعی بانک‌ها را در قبال شوک‌های اقتصادی تضعیف کرده و انگیزه سهامداران برای پذیرش ریسک بر اساس منابع مالی سپرده‌گذاران را افزایش داده است.
به هر روی این بحران باعث شد به دلیل وابستگی تقریبا بی‌چون و چرای نظام تامین مالی در کشور به سیستم بانکی و اصطلاحا بانک محور بودن اقتصاد کشور، بحران بانکی به بحرانی از نوع بحران مالی در کشور مبدل شود. مشکلات سمت راست ترازنامه بانک‌ها را اصطلاحا «تنگنای اعتباری» و مشکلات سمت چپ ترازنامه را «تنگنای منابع» می‌نامند. قاعدتا بهبود در سمت راست و سمت چپ ترازنامه بانک‌ها در قالب 5فاکتوری که مورد اشاره قرار گرفت، تنها راهکار خروج نظام بانکی از شرایط کنونی است و هرگونه ارزیابی درخصوص برنامه‌های تدوین شده دولت برای رفع این مشکلات و در نهایت، عملکرد این برنامه‌ها نیز باید بر اساس 5 فاکتور فوق الذکر مزبور و اقدامات دولت در این خصوص صورت پذیرد. اکنون پس از مشخص کردن رئوس برنامه‌های دولت و شرایط و دغدغه‌های مهم کشور در حوزه پولی و بانکی، مروری خواهیم داشت بر عملکرد دولت.
بدون شک کنترل نرخ تورم، مهم‌ترین سیاست دولت یازدهم در حوزه پولی بوده که تک نرخی شدن نرخ تورم در سال 1395 نشان از موفقیت بی‌چون و چرای دولت در این زمینه دارد. اینکه آیا لازم بود نرخ تورم در کشور با توجه به شرایط و ساختارهای اقتصاد ایران با تأسی از استراتژی‌ها و رویکردهای نئوکلاسیک، تک‌رقمی شود خود سوال بزرگی است. همان‌طور که شومپیتر در مقاله پاسخ خلاق به تاریخ اقتصادی (1947) به‌درستی اشاره می‌کند: «آنچه متاسفانه بین نظریه پردازان اقتصادی خوب درک نشده، تمایز بین انوع واکنش‌های مختلف به تغییر در شرایط است.» به هر روی اینکه آیا این سیاست برای بهبود شرایط اقتصادی کشور و ایجاد زمینه‌های لازم برای توسعه اقتصاد ایران، سیاستی بهینه و کارآمد بوده یا خیر، صحبتی دیگر است، ولی اگر موضوع، مقایسه عملکرد سیاست‌های دولت با برنامه‌های بلندمدت و میان مدت اعلامی باشد، دولت توانسته در این زمینه به وعده خود وفا کند.
به نظر می‌رسد از یک طرف ایجاد بازار بین بانکی و تلاش برای تعیین نرخ بهره از کانال این بازار سیاست مناسبی بوده که دولت محترم در راستای منطقی کردن شرایط تعیین نرخ بهره در اقتصاد کشور انجام داده است، ولی نباید فراموش کرد که بی‌توجهی دولت به دلیل اصلی بالا بودن نرخ بهره –شرایط تنگنای اعتباری - و دخالت بانک مرکزی در این بازار از طریق تزریق منابع مالی از یکسو و از سویی دیگر اجبار بانک‌ها برای پرداخت تسهیلات تکلیفی به بخش تولید از قبیل صنعت خودرو، صنایع کوچک و متوسط، کشاورزی و... سیاست‌های نادرستی بوده که در این راستا انجام شده است. از طرف دیگر، اجبار بانک‌ها برای تعیین سقف سود سپرده خود از دیگر اقداماتی بوده که خلاف برنامه‌ها و وعده‌های دولت است و اتفاقا همین موضوعات سبب شد که نرخ بهره نه تنها کاهش نیابد، بلکه افزایش نیز یافت. کما اینکه بانک‌ها نیز تلاش کردند از حربه‌هایی جدید از قبیل ایجاد صندوق‌های سرمایه‌گذاری با درآمد ثابت و تضمین شده، برای فرار از محدودیت سقف نرخ سود سپرده استفاده کند. بر این اساس می‌توان با قطعیت از شکست سیاست‌های دولت در زمینه منطقی کردن نرخ بهره و فراهم کردن شرایط مناسب برای تعیین آن از مکانیزم بازار سخن گفت.
نکته جالب، کنترل نرخ تورم بدون کنترل رشد نقدینگی در دولت یازدهم است. عملکرد دولت یازدهم در این حوزه نشان می‌دهد که از ابتدای نیمه دوم سال 1392 تا نیمه دوم سال 1395 نقدینگی کشور رشدی 122 درصدی را تجربه کرده و از 506 هزار میلیارد تومان به 1.122 هزار میلیارد تومان رسیده است. متوسط نرخ رشد سالانه نقدینگی طی این دوره 3 ساله تقریبا 30 درصد بوده و بیشترین درصد رشد سالانه نیز طی این دوره مربوط به ابتدای نیمه دوم سال 1392 تا ابتدای نیمه دوم سال 1393 یعنی نخستین سال حضور دولت یازدهم بوده که رشدی 40 درصدی را تجربه کرد، به‌طوری که این رقم بیشترین رقم نرخ رشد سالانه نقدینگی در کل تاریخ حدودا 39 ساله جمهوری اسلامی ایران به‌شمار می‌آید که حتی از نرخ رشد متوسط 35 درصد نقدینگی در مدت مشابه در سال‌های 1386-1385 نیز بیشتر است. همان‌طور که دولت محترم نیز در رئوس سیاست‌های خود عنوان کرده است،کنترل تورم در میان مدت با شرط کنترل نرخ رشد نقدینگی میسر خواهد بود.
کاهش شدید رشد قیمت اکثر کالاها در 4 سال گذشته، شرایط رکودی حاکم بر بازارها و افزایش سهم سپرده‌های مدت دار بانکی به 87 درصد در تابستان سال 1395 و به‌دنبال آن کاهش شدید سرعت گردش معاملاتی پول از متوسط 7/ 3 واحد در 40 سال گذشته به کمتر از 4/ 1 واحد از مهم‌ترین دلایل افت شدید نرخ تورم با وجود رشد قابل توجه حجم نقدینگی به‌شمار می‌آید که باز شدن قفل منابع بانکی و حل و فصل تدریجی مشکلات ترازنامه‌ای بانک‌ها در صورت عدم کنترل نرخ رشد نقدینگی می‌تواند کشور را مجددا با تورم‌های بالا مواجه سازد. متوسط نرخ رشد سالانه سپرده‌های مدت دار بانکی طی دوره سه ساله از ابتدای نیمه دوم سال 1392 تا ابتدای نیمه دوم سال 1395 حدود 35 درصد بوده است. در حالیکه متوسط این رشد در 40 سال گذشته حدود 25 درصد بوده است.
یکی از اتفاقات خوبی که در زمینه پولی در دولت یازدهم رخ داده است، کاهش سهم حجم پول در رشد نقدینگی و در مقابل، افزایش سهم ضریب فزاینده نقدینگی در رشد نقدینگی کشور است. متوسط رشد سالانه حجم پول در دولت‌های نهم و دهم 17 درصد بوده که در دوره سه ساله مورد بررسی به 11 درصد کاهش یافته و نکته جالب اینجاست که در دوره یکساله از ابتدای نیمه دوم سال 1393 تا ابتدای نیمه دوم سال 1394 نرخ رشد حجم پول حتی به منفی 2 درصد نیز رسید. متوسط نرخ ضریب فزاینده نقدینگی در 40 سال گذشته حدود 9/ 2 واحد بوده که در دوره 3 ساله مورد بررسی به متوسط 6/ 6 واحد افزایش یافته است. لازم به ذکر است که در زمان آغاز به کار دولت یازدهم این نرخ معادل 6/ 4 واحد بوده و بر اساس آمارهای بانک مرکزی در پایان تابستان سال 1395 به 6/ 7 واحد افزایش یافته است. کاهش سپرده قانونی بانک‌ها نزد بانک مرکزی یکی از مهم‌ترین دلایل افزایش ضریب فزاینده نقدینگی است. به هر روی، توجه به حجم پول و کنترل آن یکی از دستاوردهای دولت یازدهم در حوزه پولی و بانکی به‌شمار می‌آید که قاعدتا از عزم دولت برای جلوگیری از بی‌انضباطی‌های مالی و پولی ناشی شده است.
در عین حال، نگاهی به آمار پایه پولی نشان می‌دهد که این متغیر با حدود 70 درصد رشد از 100 هزار میلیارد تومان در ابتدای سال 1392 به 165 هزار میلیارد تومان در ابتدای نیمه دوم سال 95 افزایش یافته است. خالص بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی نیز از 91 هزار میلیارد تومان در پایان سال 1391 به بیش از 204 هزار میلیارد تومان در پایان نیمه نخست سال 1395 افزایش یافته است. بدهی بخش غیر دولتی به سیستم بانکی نیز از 413 هزار میلیارد تومان در پایان سال 1391 به حدود 843 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. این موضوع نشان می‌دهد که یکی از مهم‌ترین دلایل وضعیت کنونی نظام بانکی کشور یعنی بدهی بالای دولت به بانک‌ها، همچنان لاینحل باقی مانده و در دولت یازدهم رشد قابل توجهی را تجربه کرده و دولت در این زمینه نتوانسته است موفق عمل کند. بدهی خود دولت به بانک‌ها نیز از 56 هزار میلیارد تومان در سال 91 به حدود 137هزار میلیارد تومان در نیمه نخست سال 95 افزایش یافته است.
بدهی دولت به بانک مرکزی که تا قبل از دولت یازدهم یکی از مهم‌ترین دلایل رشد پایه پولی و به‌دنبال آن رشد نقدینگی بود، جای خود را به بدهی شبکه بانکی به بانک مرکزی داد و بر این اساس، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی طی این دوره یکی از مهم‌ترین دلایل رشد پایه پولی و رشد نقدینگی بوده است. بدهی کل شبکه بانکی به بانک مرکزی از حدود 49 هزار میلیارد تومان در سال 1391 به حدود 95هزار میلیارد تومان در نیمه نخست سال 1395 افزایش یافته است. نکته مهم‌تر اینکه سپرده دیداری بانک‌ها نزد بانک مرکزی از 11 هزار میلیارد تومان در سال 91 به 6 هزار میلیارد تومان در نیمه نخست سال 95 کاهش یافته است که این هم مهر تاییدی است بر وجود تنگنای مالی و اعتباری در نظام بانکی کشور.
در کنار موارد مورد اشاره، یکی از مهم‌ترین و بهترین برنامه‌های دولت در حوزه پولی و بانکی، برنامه اصلاح نظام بانکی بود که بسیار با تاخیر و در تیر ماه سال 1395 در سه بسته «حل معضل جریان نقد و انجماد دارایی‌ها»، «ساماندهی بدهی‌های دولت» و «افزایش سرمایه بانک‌ها» تعریف شد که البته با توجه به مواردی که درخصوص وضعیت نظام بانکی و پولی کشور برشمرده شد، برنامه بسیار جامعی به‌شمار می‌آید که تقویت نقش نظارتی و نقش سیاست‌گذاری پولی بانک مرکزی، کاهش مطالبات غیر جاری، تبدیل بدهی‌های دولت به اوراق مالی اسلامی و افزایش سرمایه بانک‌ها، ساماندهی بدهی‌های دولت و بازارپذیر کردن آنها، ارتقای کفایت سرمایه بانک‌های دولتی و غیردولتی برای ارتقای سلامت شبکه بانکی و افزایش قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها، رئوس اهداف این طرح به‌شمار می‌آیند.
از جمله اقدامات دولت در این زمینه می‌توان به انتشار اوراق بدهی (اسناد خزانه، صکوک و...) بابت پرداخت بدهی خود به طلبکاران به‌ویژه پیمانکاران، الزام بانک‌ها به رعایت استانداردهای بین‌المللی درخصوص تنظیم صورت‌های مالی خود و جلوگیری از شناسایی سودهای موهوم در حساب‌های خود و تا حدود خیلی کمی تلاش برای ساماندهی موسسات مالی و اعتباری و مدیریت بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و حذف وجوه اضافه برداشت از اتاق پایاپای اشاره کرد که دو مورد نخست تا کنون موفقیت‌آمیز بوده و دو مورد دوم متاسفانه تاکنون به‌جایی نرسیده است. بنابر توضیحات ارائه شده، اگر شناخت درست دغدغه و مشکل، برنامه‌ریزی درست برای حل و دستیابی به برنامه‌های مد نظر را 3 فاکتور برای امتیازدهی به عملکرد دولت در زمینه پولی و بانکی برشمریم، نتیجه چنین خواهد شد:
با توجه به رئوس برنامه‌های دولت در قالب 4 طرح مورد اشاره، شناخت دولت از مشکل و مساله‌های اصلی اقتصاد کشور، به‌ویژه بخش پولی و بانکی شناخت قابل قبولی بوده است. در زمینه سیاست‌گذاری برای حل مشکل، به نظر می‌رسد تمرکز بیش از حد سیاست‌گذار بر کنترل نرخ تورم، اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های کوتاه مدت خروج از رکود -که به سرانجامی نرسید-- عدم توجه چندان به مقوله نرخ بهره در سیاست‌ها و تدوین بسیار با تاخیر برنامه اصلاح نظام بانکی در یک سال آخر دولت، از مهم‌ترین مشکلات دولت درخصوص سیاست‌گذاری برای حل مشکلات پولی و بانکی کشور قلمداد می‌شوند.
از طرف دیگر، بر اساس آمار و ارقام ارائه شده، دولت در زمینه رفع تنگنای اعتباری بانک‌ها نتوانسته که اقدامات چندانی انجام دهد کما اینکه برنامه اصلی دولت برای حل این بحران نیز هر چند در طرح‌های پیشین از جمله طرح 100 روزه و طرح خروج غیر تورمی از رکود دیده می‌شد، ولی بسیار دیر و در آخرین سال دولت تدوین شد، ولی کنترل نرخ تورم، تلاش برای جلوگیری از بی‌انضباطی مالی و پولی و عدم استفاده از منابع بانک مرکزی، تلاش برای کاهش مطالبات معوق بانک‌ها و همچنین تبدیل به اوراق بدهی کردن مطالبات بخش خصوصی از دولت از مهم‌ترین دستاوردهای دولت در زمینه پولی و بانکی به‌شمار می‌آید.
از طرف دیگر، عدم کاهش نرخ بهره، تداوم وضعیت نابسامان سیستم بانکی، عدم خروج بخش‌های مهم اقتصاد کشور از رکود، افزایش شدید نرخ رشد نقدینگی، افزایش قابل توجه بدهی دولت به بانک ها، افزایش قابل توجه بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی ازمهم‌ترین نقاط ضعف عملکردی دولت یازدهم در این زمینه به‌شمار می‌آیند. بر این اساس می‌توان به دولت در زمینه شناخت درست مشکل نمره 80، در زمینه سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی درست برای حل مشکل نمره 60 و در زمینه دستیابی به اهداف برنامه‌ها و سیاست‌ها نمره 40 را تخصیص داد که اگر وزن فاکتورها را نیز یکسان فرض کنیم به نمره متوسط به بالا می‌رسیم؛ بر این اساس با توجه به موارد مورد اشاره می‌توان نمره دولت در حوزه پولی و بانکی را نمره متوسط ارزیابی کرد.
دنیای اقتصاد